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LEGISLAÇÃO EXPLICADA | SETEMBRO 2021
LEGISLAÇÃO EXPLICADA | SETEMBRO 2021
RESOLUÇÃO DO CONSELHO DE MINISTROS N.º 132/2021
Aprova a Estratégia Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (ENSANP).
A) O que está em causa?
A criação do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSANP) pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 103/2018, de 26 de julho e a elaboração da Estratégia Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (ENSANP), têm o objetivo de contribuir para a definição de uma visão integrada das matérias relativas à segurança alimentar e nutricional, respondendo aos compromissos assumidos por Portugal, quer no âmbito da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável da Organização das Nações Unidas (ONU), quer no contexto da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa, pretendendo garantir uma atuação integrada que permita uma transição para sistemas alimentares e nutricionais sustentáveis, saudáveis, inclusivos e resilientes.
Aprovar a ENSANP enquanto referencial de atuação integrada para um sistema alimentar sustentável e saudável e definir que a implementação das medidas da ENSANP é assegurada pelas entidades competentes em razão da matéria, sob a coordenação e monitorização do membro do Governo responsável pela área da agricultura.
A Resolução do Conselho de Ministros refere que "Ao CONSANP foi cometida a elaboração da ENSANP que teria de ser desenvolvida em estreita articulação com outras estratégias nacionais cujas matérias se revelam indissociáveis, nomeadamente a Estratégia Integrada para a Promoção da Alimentação Saudável, a Estratégia Nacional de Combate ao Desperdício Alimentar, a Estratégia Nacional para o Mar 2021 -2030, a Agenda de Inovação para a Agricultura 2020 -2030 e a Estratégia do Prado ao Prato.”
A estratégia integra um diagnóstico da segurança alimentar e nutricional, uma análise da evolução das tendências da produção e do consumo, assim como um levantamento das diversas iniciativas e estratégias que se cruzam com os seus objetivos, tendo como objetivo uma atuação integrada que permita uma transição para sistemas alimentares e nutricionais sustentáveis, saudáveis, inclusivos e resilientes.
A ENSANP pretende fazer uma análise da evolução das tendências da produção e do consumo, e um levantamento das diversas iniciativas e estratégias que se cruzam com os seus objetivos.
Do cruzamento entre, por um lado, as necessidades e, por outro lado, a visão e a missão, resultam quatro eixos estratégicos, sendo o primeiro ligado à integração das políticas e governança, focando-se os eixos 2 e 3 em prioridades de intervenção centradas, respetivamente, numa melhoria do acesso a alimentos seguros, sustentáveis e nutricionalmente adequados, em especial pelos grupos mais vulneráveis, e no bom funcionamento da cadeia alimentar:
⦁Eixo 1 — Integração das políticas e governança;
⦁Eixo 2 — Grupos vulneráveis, saúde e nutrição;
⦁Eixo 3 — Bom funcionamento da cadeia alimentar;
⦁Eixo 4 — Comunicação.
B) Enquadramento e Objetivos
1. Segurança Alimentar
O objetivo de garantir o fornecimento de alimentos em quantidade e qualidade, de modo sustentável e acessível a uma população mundial crescente é um desafio que exige respostas multidisciplinares. Essas soluções têm de ser adotadas e adaptadas pelas diferentes comunidades nas várias geografias do globo por forma a construir sistemas alimentares sustentáveis que garantam a segurança alimentar e nutricional.
Pretende-se identificar e avançar na criação de zonas de reservas alimentares estratégicas nacionais, também de base marinha, enquadradas nas políticas de segurança alimentar nacional, quer para a agricultura, quer para as pescas e aquicultura, tornando a produção alimentar mais sustentável e menos dependente de recursos limitados.
Assim, a resposta das políticas públicas assenta nos seguintes eixos estratégicos:
a) ambiente e desenvolvimento sustentável;
b) agricultura e pescas;
c) produção e segurança alimentar e, crescentemente, ao nível da respetiva adequação de modo a obter ganhos de saúde e nutrição para a população.
1.1 A dinâmica das Organizações Internacionais
A elaboração da ENSANP, no âmbito do CONSANP, está alinhada com as orientações da ONU consubstanciadas na Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável e com a Estratégia de Segurança Alimentar e Nutricional da Comunidade de Países de Língua Portuguesa (ESAN-CPLP).
Assim, pretende-se que Portugal responda ao compromisso assumido no CONSAN -CPLP de contribuir, à semelhança dos outros membros, para uma transição para sistemas alimentares e nutricionais resilientes, inclusivos e sustentáveis.
As alterações climáticas e a globalização na produção e no comércio de alimentos, a par de uma população e urbanização crescentes, representam novos desafios para a segurança alimentar.
2. Diagnóstico da segurança alimentar e nutricional em Portugal
Portugal assinou e ratificou todos os acordos internacionais enquanto Estado-Membro da EU (União Europeia), cumprindo o corpo normativo exigente e de qualidade da Política Agrícola Comum (PAC) e da Política Comum das Pescas (PCP), bem como um vasto conjunto de regulamentos relacionados com a segurança alimentar.
A política de segurança alimentar da UE tem como objetivo proteger os consumidores, garantindo o bom funcionamento do mercado único, incluindo cobertura das exportações e importações, motivo pelo qual o mercado europeu é o espaço mais seguro do mundo.
A segurança alimentar, tanto no âmbito nacional como europeu, funda a sua política de forma integrada, concentrando a sua ação em quatro áreas de proteção: higiene dos alimentos, saúde e bem-estar animal, saúde e proteção das plantas e contaminantes e resíduos, monitorizando limites máximos aceitáveis aplicados tanto ao mercado doméstico como aos géneros alimentícios e alimentos para animais importados, assegurando assim a efetividade dos sistemas de controlo e a conformidade com as normas aplicáveis.
No quadro dos conceitos desenvolvidos sobre segurança alimentar, verifica-se, tendo presente o estádio de desenvolvimento dos sistemas alimentares na Europa em geral e em Portugal em particular, o cruzamento com a sustentabilidade alimentar, intersetando três eixos de ação: produção (e segurança alimentar), consumo e saúde.
Algumas tendências atuais nos três eixos: produção > consumo > saúde:
Produção:
⦁ «Terciarização» da agricultura e indústria, com a prestação de serviços como novo modelo de negócios.
⦁ Volatilidade dos preços dos produtos agrícolas e alimentares, influenciada por dinâmicas macroeconómicas, energéticas, financeiras e geoestratégicas.
⦁ Redefinição de rotas terrestres e marítimas face ao peso crescente das economias emergentes, a par da progressão do comércio de longa distância.
⦁ Plataformas logísticas e importância da tecnologia e de sistemas de informação mais integrados e digitalização (e necessidades de regulação), que colocam questões de competitividade vs. assimetrias.
⦁ Comércio eletrónico (local vs. global) e o papel da Internet.
⦁ Biotecnologia vs. questões éticas.
Consumo:
⦁ Distância crescente entre os consumidores e a origem dos produtos alimentares.
⦁ Comportamento alimentar mais complexo, influenciado por caraterísticas socioeconómicas, demográficas, éticas e filosóficas, baseado em escolhas individuais.
⦁ Consumo crescente fora do domicílio, por razões associadas à escassez de tempo e à procura de um alimento específico, associados, por ex., à procura de modelos étnicos de determinado modelo de alimentação.
⦁ Perceção individual/coletiva de motivação para o consumo de produtos com elevada densidade energética, não condicional a uma consolidação dos seus riscos para a saúde (incluindo envelhecimento da população).
⦁ Comércio eletrónico (local vs. global) e o papel da Internet.
⦁ Tendências de consumo «saudável» (consumo «Bio», «Vegan», «Dieta Mediterrânica») e opinion makers (formadores de opinião) fora do setor.
⦁ Exigência de padrões, rótulos, métodos de produção ambientalmente sustentáveis.
⦁ Produtos (alimentos) com maior valor acrescentado e mais distantes, em valor, do produto de base.
⦁ Peso crescente das marcas do distribuidor.
⦁ Biotecnologia e questões éticas.
Saúde:
⦁ Tendências de consumo saudável e opinion makers fora do setor.
⦁ Regulação de consumos excessivos (sal, açúcar, ácidos gordos saturados, etc.).
⦁ Disseminação de doenças para maiores distâncias.
⦁ Biotecnologia e questões éticas.
⦁ Existência de uma série de riscos emergentes que importa identificar antecipadamente para uma melhor gestão futura.
⦁ Hábitos alimentares como um dos fatores de risco modificáveis que mais determina o estado de saúde da população.
⦁ Prevalência de doenças crónicas associadas à alimentação inadequada, como a obesidade, diabetes, doenças cardiovasculares entre outras.
⦁ Desigualdades sociais no acesso a uma alimentação adequada e na saúde.
3. As políticas em Portugal com incidência na segurança alimentar e nutricional
3.1 Política Agrícola Comum (PAC)
A PAC hoje e no futuro próximo visa três objetivos centrais intersetáveis, de carácter económico, ambiental e socio -territorial, onde prevalece a garantia da segurança dos abastecimentos associada a outros objetivos mais vastos:
⦁ Manutenção da atividade produtiva em todas as regiões, assegurando a resiliência agrícola e a ocupação e vitalidade das zonas rurais;
⦁ Desenvolvimento de uma agricultura eficiente e inovadora, capaz de garantir relações equilibradas para os agricultores na cadeia alimentar e de satisfazer as necessidades alimentares e nutricionais dos cidadãos;
⦁ Preservação dos recursos naturais (solo, água e biodiversidade), das paisagens diversificadas do território, assim como garantia de uma resposta concertada para a mitigação e adaptação às alterações climáticas.
3.2 Estratégia Nacional para o Mar 2021 -2030
Portugal é um dos países com maior consumo de pescado per capita e importa cerca de 75 % dos produtos de origem marinha que consome. A capacidade de nos alimentarmos de forma sustentável e sustentada depende de uma exploração sustentável dos recursos marinhos vivos, do crescimento da aquicultura nacional, incluindo a produção multitrófica e offshore e de outras formas de produção proteica alternativas, através da utilização da biotecnologia e a diferenciação celular de novas linhagens celulares marinhas em laboratório, da impressão 3D e da procura de novas fontes proteicas marinhas de fácil produção.
A estratégia de desenvolvimento deve passar também pela promoção da aquicultura multitrófica integrada, de forma a aumentar a capacidade produtiva em terra e diversificar a produção, diminuindo os impactos no meio marinho.
Devem investigar-se novas metodologias de cultivo e novas espécies para consumo humano e para outros fins. Adicionalmente, deve ser fomentado o cultivo de algas e de outras espécies autóctones de baixo nível trófico, de forma a reduzir a dependência da pesca, o desenvolvimento de produtos de aquicultura de origem local numa ótica da cadeia de valor, apostando em soluções que privilegiem a economia circular e a utilização de subprodutos e recursos pouco explorados de origem local, apoiando também novos conceitos de embalagem, rotulagem e produto sustentáveis.
3.3 Estratégia "do Prado ao Prato”
A Comissão Europeia adotou em 20 de maio de 2021 a Estratégia «Farm to Fork» (Estratégia do Prado ao Prato para um sistema alimentar justo, saudável e respeitador ao ambiente) para tornar a Europa o primeiro continente climaticamente neutro até 2050.
A estratégia desenvolve-se ao longo de quatro grandes eixos, sendo o primeiro deles - garantir produção alimentar sustentável - aquele que mais desafios vai colocar aos produtores agrícolas (e de aquacultura) e às administrações nacionais, uma vez que é onde se centram as limitações imperativas propostas fixar ao nível da UE, mas que terão posteriormente de ser decididas pelos colegisladores para o nível nacional, num momento em que as administrações nacionais estão já desenhar os respetivos PEPAC.
Os quatro eixos são:
- Garantir produção alimentar sustentável;
- Estimular práticas sustentáveis na indústria alimentar, comércio por grosso, retalho e serviços de hotelaria e restauração;
- Promover o consumo alimentar sustentável, facilitando a mudança para dietas saudáveis e sustentáveis;
- Reduzir perdas e desperdício alimentar
3.4 Plano de Ação para a Economia Circular em Portugal (PAEC)
Inspirando-se nos mecanismos dos ecossistemas naturais, a economia circular:
⦁ Promove uma reorganização do modelo económico, através da coordenação dos sistemas de produção e consumo em circuitos fechados;
⦁ Caracteriza-se como um processo dinâmico que não só exige compatibilidade técnica e económica (capacidades e atividades produtivas), como também requer enquadramento social e institucional (incentivos e valores);
⦁ Ultrapassa o âmbito e foco estrito das ações de gestão de resíduos, como a reciclagem, visando uma ação mais ampla, desde o redesenho de processos, produtos e novos modelos de negócio até à otimização da utilização de recursos, «circulando» o mais eficientemente possível produtos, componentes e materiais nos ciclos técnicos e/ou biológicos.
Os princípios de economia circular são definidos como:
- Conceber produtos, serviços e modelos de negócio que previnam a produção de resíduos e poluição do sistema natural;
- Manter produtos e materiais em utilização, no seu valor económico e utilidade mais elevados, pelo máximo tempo possível;
- Fomentar a regeneração dos recursos materiais utilizados e dos sistemas naturais subjacentes.
O PAEC compreende três níveis de ações:
- Macro: ações de âmbito estrutural que produzem efeitos transversais e sistémicos, potenciando a apropriação de princípios da economia circular pela sociedade;
- Meso (ou setoriais): ações ou iniciativas definidas e assumidas pelo conjunto de intervenientes na cadeia de valor de setores relevantes para o aumento da produtividade e utilização eficiente de recursos do país, capturando benefícios económicos, sociais e ambientais;
- Micro (ou regionais/locais): ações ou iniciativas definidas e assumidas pelo conjunto de agentes governativos, económicos e sociais, regionais e/ou locais que incorporam o perfil económico local e o valorizam na abordagem aos desafios sociais.
3.5 «Terra Futura» - Agenda de Inovação para a Agricultura 2020 -2030
Surge como resposta aos desafios e tendências que se fazem sentir no dia-a-dia da sociedade e, em especial, no setor agroalimentar, identificando neste âmbito necessidades e prioridades para o desenvolvimento do setor agroalimentar em Portugal nos próximos 10 anos:
⦁ Criar uma sociedade mais informada e consciente sobre as suas escolhas, ciente dos contributos e impactos do setor agroalimentar na sua saúde e bem-estar;
⦁ Valorizar os nossos recursos endógenos, gerir de forma sustentada os nossos recursos naturais, tendo por base uma gestão territorial integrada, e combater o despovoamento, através do desenvolvimento do tecido socioeconómico dos territórios rurais;
⦁ Mobilizar os produtores em torno de uma cadeia de valor mais organizada, capacitada e inclusiva, com vista a uma agricultura mais competitiva e sustentável, económica, ambiental e socialmente;
⦁ Fortalecer e adequar o ecossistema de inovação agrícola às necessidades reais do setor, e promover uma Administração Pública cada vez mais moderna e eficaz, ao serviço da sociedade e dos produtores;
⦁ Atrair mais recursos, financeiros e humanos, para o setor agroalimentar, dinamizando o acesso a novas fontes de financiamento e captando jovens qualificados.
3.6 - Estratégia Nacional de Combate ao Desperdício Alimentar
A finitude dos recursos e matérias-primas que abastecem as várias atividades produtivas é uma preocupação crescentemente presente nos atores económicos e é, igualmente, um problema sobre o qual se têm vindo a debruçar as políticas públicas.
Os conceitos, estratégias e objetivos delineados a nível global, europeu e mundial para o desenvolvimento sustentável, o crescimento verde e a economia circular correspondem à procura de respostas para a resolução deste problema.
A estratégia apresenta uma visão de «Desperdício alimentar zero: produção sustentável para um consumo responsável» e assenta em três pilares, três objetivos estratégicos: prevenir, reduzir, monitorizar, que se desenvolvem em nove objetivos operacionais:
⦁ Aumentar a sensibilização para reduzir o desperdício alimentar;
⦁ Aumentar a sensibilização da população em idade escolar para a prevenção do desperdício alimentar;
⦁ Incrementar a formação dos agentes e operadores económicos;
⦁ Desenvolver uma política proativa de comunicação de resultados;
⦁ Aumentar a capacidade de inovação e potenciar as boas práticas na redução do desperdício alimentar;
⦁ Reduzir barreiras administrativas;
⦁ Reforçar a cooperação entre agentes;
⦁ Desenvolver o sistema de medição do desperdício nas diferentes fases da cadeia;
⦁ Desenvolver o sistema de reporte do desperdício nas diferentes fases da cadeia.
3.7 Estratégia Integrada para a Promoção da Alimentação Saudável
A promoção de uma alimentação mais saudável é uma prioridade em Portugal, no âmbito das políticas de saúde pública, em linha com as orientações da OMS e da Comissão Europeia, com o propósito de incentivar o consumo alimentar adequado e a consequente melhoria do estado nutricional dos cidadãos, com impacto direto na prevenção e controlo de doenças crónicas.
Tendo em conta os principais problemas nutricionais da população portuguesa, dando origem a diferentes propostas de intervenção constantes nos quatro eixos da estratégia, e que são:
⦁ Eixo 1: modificar o meio ambiente onde as pessoas escolhem e compram alimentos através da modificação da disponibilidade de alimentos em certos espaços físicos e promoção da reformulação de determinadas categorias de alimentos.
⦁ Eixo 2: melhorar a qualidade e acessibilidade da informação disponível ao consumidor, de modo a informar e capacitar os cidadãos para escolhas alimentares saudáveis.
⦁ Eixo 3: promover e desenvolver a literacia e autonomia para o exercício de escolhas saudáveis pelo consumidor.
⦁ Eixo 4: promover a inovação e o empreendedorismo direcionado à área da promoção da alimentação saudável
3.8 Oferta alimentar em meio escolar
A alimentação escolar é uma medida de ação social escolar, de caráter universal, destinada a todos os alunos, expressa na Lei de Bases do Sistema Educativo, que visa assegurar uma alimentação nutricionalmente equilibrada, saudável e adequada às suas necessidades.
Os apoios alimentares têm por objetivo a promoção do sucesso escolar e educativo, o desenvolvimento equilibrado e a promoção da saúde das crianças e jovens que frequentam a educação pré-escolar e os ensinos básico e secundário, e passam pelo seguinte:
a) A distribuição diária e gratuita de leite;
b) O fornecimento de refeições gratuitas ou a preços comparticipados;
c) A promoção de ações no âmbito da educação e higiene alimentar;
d) A distribuição de fruta e hortícolas a alunos de municípios que integrem o regime escolar.
3.9 Dieta Mediterrânica
A Dieta Mediterrânica já se encontra inscrita como património cultural e imaterial da humanidade pela UNESCO.
A dieta mediterrânica é um conjunto de competências, conhecimentos, práticas e tradições relacionadas com a alimentação humana, que vão da terra à mesa, abarcando as culturas, as colheitas e a pesca, assim como a conservação, transformação e preparação dos alimentos e, em particular, o seu consumo. Os ingredientes principais são o azeite da oliveira, os cereais, as frutas, hortícolas e leguminosas, uma proporção moderada de carne, peixe e produtos lácteos, abundantes condimentos e cujo consumo à mesa é acompanhado de vinho com moderação ou infusões, respeitando sempre as crenças de cada comunidade.
É de ter em conta que a promoção da Dieta Mediterrânica constitui uma das principais áreas emblemáticas da «Terra Futura» - Agenda de Inovação para a Agricultura 20 | 30, determinando que tenha sido estabelecida a meta de aumento em 20 % do nível de adesão à dieta mediterrânica até 2030.
Hoje, diferentes estratégias concorrem para a segurança alimentar e nutricional em Portugal.
O diagnóstico feito mostra que a maior parte delas envolveu ou envolve participação multidisciplinar de diferentes áreas de política e de diferentes atores da sociedade.
Por essa razão, e numa ótica de complementaridade, interdisciplinaridade e eficiência da atuação pública, entende-se que é a partir da sinergia do que já está no terreno que melhor se pode potenciar uma estratégia de segurança alimentar e nutricional em Portugal.
Com efeito, os principais traços comuns às diferentes estratégias e instrumentos atualmente em vigor, podem agrupar-se nos seguintes vetores de atuação:
1- Melhoria do estado nutricional da população portuguesa;
2- Segurança dos abastecimentos alimentares, incluindo dos grupos mais vulneráveis;
3- Melhor funcionamento da cadeia de valor agroalimentar, incluindo a redução do desperdício alimentar;
4 - Qualidade da informação ao consumidor;
5 - Empreendedorismo e inovação em matéria de segurança alimentar e nutricional (antecipando os riscos emergentes e continuando a garantir que os géneros alimentícios comercializados em Portugal são sãos e seguros).
C) Quando entra em vigor
A Resolução do Conselho de Ministros n.º 132/2021 foi publicada em Diário da República no dia 13.09.2021 e entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.
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